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VGH B 13/03

Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz

Beschluss

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren

betreffend den Antrag

des Herrn ..., 

hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der Beratung vom 2. Dezember 2003, an der teilgenommen haben 

beschlossen: 
 

G r ü n d e 
 

I. 

Der Antragsteller begehrt die Aufhebung des Beschlusses des Verfassungsgerichtshofs vom 26. April 2002 wegen verfassungswidriger Besetzung des Spruchkörpers.  

1. Im Ausgangsverfahren wandte sich der Antragsteller mit der Verfassungsbeschwerde gegen die Versagung von Prozesskostenhilfe durch das Landgericht Koblenz und das Oberlandesgericht Koblenz. Die Prozesskostenhilfe hatte er zum Zwecke der Verteidigung gegen die Klage eines Konkursverwalters auf Abtretung dinglicher Sicherungen beantragt. Sie wurde wegen fehlender Erfolgsaussichten der beabsichtigten Rechtsverteidigung abgelehnt. Die dagegen erhobene Verfassungsbeschwerde wies der Verfassungsgerichtshof durch einstimmigen Beschluss des gemäß § 15 a Abs. 1 des Landesgesetzes über den Verfassungsgerichtshof (VerfGHG) gebildeten Ausschusses wegen fehlender Beschwerdebefugnis als unzulässig zurück: Zur Bejahung der Beschwerdebefugnis genüge nicht bloß die verbale Behauptung einer Verfassungsrechtsverletzung. Vielmehr müsse sich aus dem Vorbringen des Beschwerdeführers bei objektiver Beurteilung wenigstens die Möglichkeit der Verletzung der geltend gemachten Rechte ergeben. Diese Möglichkeit habe der Beschwerdeführer nicht dargetan. An diesem Beschluss wirkten neben dem Präsidenten des Verfassungsgerichtshofs Professor Dr. Meyer und dem berufsrichterlichen Mitglied Präsident des Oberlandesgerichts Dury auch die Landrätin Röhl als nichtberufsrichterliches Mitglied mit. Der Beschluss wurde dem Antragsteller mit Schreiben vom 30. April 2002 bekannt gegeben.  

2. Am 13. August 2003 hat der Antragsteller "Nichtigkeitsklage gemäß § 579 Abs. 1 Satz 1 ZPO" gegen die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 26. April 2002 erhoben und hilfsweise eine Umdeutung in eine Verfassungsbeschwerde angeregt. Zur Begründung führt er aus: Er werde durch die angegriffene Entscheidung grob in seinen verfassungsmäßig garantierten Rechten verletzt. Das Gericht sei sowohl nach Maßgabe des Grundgesetzes als auch nach den Bestimmungen der Landesverfassung verfassungswidrig besetzt gewesen. Das Mitwirken einer Landrätin als Teil der Exekutive sei mit dem Amt einer Richterin unvereinbar. Dies ergebe sich schon aus § 4 Abs. 1 des Deutschen Richtergesetzes (DRiG), im Übrigen aber aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Gewaltenteilung. Prüfungsmaßstab sei in erster Linie Art. 20 Abs. 2 des Grundgesetzes. Dem widersprechende landesverfassungsrechtliche Regelungen hätten keinen Bestand (Art. 141 der Verfassung für Rheinland-Pfalz - LV -). Aufgrund der verfassungswidrigen Besetzung des Spruchkörpers seien die Verfassungsgarantien über den gesetzlichen Richter, das rechtliche Gehör, die Rechtsweggarantie sowie den Anspruch auf ein faires Verfahren verletzt. Der Verfassungsgerichtshof sei im Wege der Selbstkorrektur verpflichtet, diesen Verfassungsverstoß zu beheben. Ein anderweitiges Rechtsmittel stehe hierfür nicht zur Verfügung. Da er kein Jurist sei, seien ihm die Gründe für die Nichtigkeit des angegriffenen Beschlusses erst seit dem 18. Februar 2003 bekannt bzw. bewusst geworden. Fristen seien für den von ihm erhobenen Rechtsbehelf nicht bestimmt.  

3. Landtag und Landesregierung haben sich zu dem Antrag wie folgt geäußert. 

a) Der Landtag hält die Mitgliedschaft der Landrätin im Verfassungsgerichtshof nicht für verfassungswidrig. Die ausdrückliche Inkompatibilitätsregelung des Art. 134 Abs. 4 Satz 2 LV lasse deren Mitwirkung zu. Das Prinzip der Gewaltenteilung verlange keine andere Entscheidung. Dieser Grundsatz sei nirgends rein verwirklicht; die Verfassung lasse durchaus Überschneidungen in gewissem Umfang zu. Allerdings müsse die Unabhängigkeit und Neutralität der rechtsprechenden Gewalt gewährleistet sein. Bei den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Regelungen über den Verfassungsgerichtshof von Rheinland-Pfalz sei Wert darauf gelegt worden, Erfahrungen und fachliche Kenntnisse aus vielen Lebensbereichen in die Landesverfassungsgerichtsbarkeit einzubringen. Vor diesem Hintergrund sei die Mitwirkung von Beamten in diesem Gericht verfassungsrechtlich nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Hierfür spreche auch die besondere Stellung der Verfassungsgerichtsbarkeit, die sich nur schwer in das herkömmliche System der Gewaltengliederung einfügen lassen. Durch die Wahl von Verwaltungsbeamten zu Mitgliedern des Verfassungsgerichtshofs komme es zwar zu einer Vermischung von Staatsfunktionen, die jedoch im Interesse der Mitwirkung von im öffentlichen Leben erfahrener Personen noch hinnehmbar sei. Das Vertrauen in die Neutralität des Verfassungsgerichtshofs gerate durch die Möglichkeit einer bloß abstrakt denkbaren Pflichtenkollision nicht in Gefahr. Für den Fall einer dennoch - im Einzelfall - vorliegenden Interessenkollision stünden mit den Vorschriften über den Ausschluss vom Richteramt und der Ablehnung wegen Besorgnis der Befangenheit einfachgesetzliche Regelungsmechanismen zur Verfügung, die - fallbezogene - Neutralität ausreichend sicherten. 

b) Die Landesregierung äußert bereits Zweifel an der Zulässigkeit des Antrags. Zwar möge ein Rechtsbehelf zum Zwecke der Selbstkorrektur bei Verstößen gegen den gesetzlichen Richter oder den Anspruch auf rechtliches Gehör durchaus statthaft sein. Jedoch dürfte der Antragsteller die hierbei ebenfalls zu beachtende Monatsfrist zur Erhebung des Rechtsbehelfs versäumt haben. Der Antrag sei aber jedenfalls unbegründet. Der Verfassung lasse sich eine strikte Unvereinbarkeit des Amtes des Landesverfassungsrichters mit der Stellung als Beamter nicht entnehmen. Es handele sich insofern allenfalls um eine verfassungspolitische Forderung. Im Übrigen verfüge gerade eine Landrätin wegen ihrer unmittelbaren demokratischen Legitimation über ein besonders hohes Maß an Unabhängigkeit von anderen Trägern der Staatsgewalt. 

4. Der Verfassungsgerichtshof hat das gegen sämtliche seiner Mitglieder gerichtete Ablehnungsgesuch des Antragstellers mit Beschluss vom heutigen Tage als unzulässig verworfen. Die ordentlichen Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs Landrätin Röhl und Kreisverwaltungsdirektorin Kleinmann haben den Verfassungsgerichtshof gebeten, sie von der Mitwirkung an dem Verfahren zu entbinden, um von vornherein den möglichen Eindruck zu vermeiden, hier werde "in eigener Sache" entschieden. Diese Selbstablehnungen der beiden Verfassungsrichterinnen hat der Verfassungsgerichtshof mit Beschluss vom heutigen Tage ebenso für begründet erklärt wie die daraufhin erfolgten Selbstablehnungen der stellvertretenden Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs Landrätin Läsch-Weber und Fachhochschullehrer Dr. Ley. 
 
 

II. 

Der Antrag auf Aufhebung des Beschlusses des Verfassungsgerichtshofs vom 26. April 2002 - VGH B 9/02 - ist unzulässig. 

Der Verfassungsgerichtshof ist zur Entscheidung hierüber in der Besetzung mit acht Richtern befugt. Die Abweichung von der grundsätzlich vorgesehenen Besetzung mit neun Richtern (§ 3 VerfGHG) beruht auf der Anwendung der Vertretungsregelung in § 8 Abs. 1 VerfGHG. Danach dürfen die wegen begründeter Selbstablehnung verhinderten ordentlichen Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs Landrätin Röhl und Kreisverwaltungsdirektorin Kleinmann nur durch die der Gruppe der nichtberufsrichterlichen Mitglieder zugeordneten Stellvertreter ersetzt werden. Da aus dieser Gruppe hinsichtlich zweier Mitglieder ebenfalls eine begründete Selbstablehnung vorliegt (Läsch-Weber, Dr. Ley)  und zwei weitere Mitglieder wegen dringender beruflicher Verpflichtungen bzw. Krankheit verhindert sind (Obenauer, Laux), steht zur Vertretung allein das stellvertretende Mitglied des Verfassungsgerichtshofs Historikerin Meier-Hussing zur Verfügung. Die Beschlussfähigkeit des Verfassungsgerichtshofs ist in Anwendung des Rechtsgedankens von § 15 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG dennoch gewahrt. Entsprechend § 49 Abs. 1 VerfGHG durfte die Entscheidung auch ohne mündliche Verhandlung ergehen. 

Es kann letztlich dahingestellt bleiben, ob der gegen eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs selbst gerichtete Rechtsbehelf statthaft ist. Denn er ist jedenfalls verspätet erhoben und deshalb unzulässig. 

1. Der Rechtsbehelf des Antragstellers zielt auf die Wiederaufnahme eines rechtskräftig abgeschlossenen Verfahrens. Im Landesgesetz über den Verfassungsgerichtshof ist indessen die Wiederaufnahme eines abgeschlossenen Verfassungsbeschwerdeverfahrens nicht vorgesehen. Die in § 15 a Abs. 2 und 3 VerfGHG ermöglichte Selbstkorrektur einer Entscheidung des Ausschusses durch den Verfassungsgerichtshof in vollständiger Besetzung ist für Verfassungsbeschwerden nicht anwendbar (§ 15 a Abs. 4 VerfGHG). Eine Verfassungsbeschwerde gegen die Entscheidung des Verfassungsgerichts scheidet aus. Art. 130 a LV und § 44 Abs. 1 VerfGHG gewährleisten Rechtsschutz durch und nicht gegen den Verfassungsgerichtshof. Im Übrigen sieht das Landesgesetz über den Verfassungsgerichtshof eine Wiederaufnahme des Verfahrens lediglich für das quasi-strafrechtliche Verfahren der Anklage gegen Mitglieder der Landesregierung vor (§ 41 VerfGHG).  

Allerdings enthält das Landesgesetz über den Verfassungsgerichtshof keine abschließende Regelung. Es ist anerkannt, dass Lücken in den Verfahrensregelungen im Wege der Analogie zum sonstigen Verfahrensrecht, vorrangig zum Verfassungsprozessrecht des Bundes und der Länder, auszufüllen sind (vgl. VerfGH Rh-Pf, Entscheidung vom 28. September 1953, AS 2, 245 [253]; Entscheidung vom 4. November 1998 - VGH B 5 und 6/98 -, S. 6 d.U.). Soweit eine Korrektur verfassungsgerichtlicher Entscheidungen wegen schwerer prozessualer Mängel (Verstoß gegen den gesetzlichen Richter, Verletzung rechtlichen Gehörs) in Frage steht, ist deshalb gegenüber den zivilprozessualen Regelungen über die Nichtigkeitsklage (§ 579 ZPO) vorrangig auf das im Verfassungsprozessrecht des Bundes entwickelte Instrument der Selbstkorrektur aufgrund Gegenvorstellung abzustellen (vgl. BVerfGE 72, 84 [88] unter Hinw. auf BVerfGE 69, 233 [242]; zum fachgerichtlichen Selbstkorrekturverfahren jüngst: BVerfG, Beschluss vom 30. April 2003, NJW 2003, 1924 [1927], sowie Beschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 10/99 -). Auch der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hat die Möglichkeit der Gegenvorstellung gegen seine Beschlüsse zwecks Vermeidung groben prozessualen Unrechts für möglich gehalten (vgl. Beschluss vom 23. März 2001 - VGH B 2/01 -). 

2. Der somit als Gegenvorstellung gegen den Beschluss des Verfassungsgerichtshofs vom 26. April 2002 zu wertende Rechtsbehelf des Antragstellers ist jedoch verspätet erhoben worden und aus diesem Grunde unzulässig. Gründe der Rechtssicherheit verlangen, dass es auch für diesen außerordentlichen Rechtsbehelf eine zeitliche Grenze geben muss. Dies entspricht nicht nur der zivilprozessualen Regelung über die Wiederaufnahme des Verfahrens (vgl. § 586 ZPO: Notfrist von einem Monat ab Kenntnis von dem Anfechtungsgrund). Es folgt auch aus dem Gesichtspunkt, dass das Verfahren der Selbstkorrektur durch den Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz an die Stelle einer Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht tritt. Dementsprechend ist jedenfalls die in § 93 Abs. 1 BVerfGG für die Bundesverfassungsbeschwerde vorgeschriebene Monatsfrist nach ihrem Sinn und Zweck entsprechend für das Selbstkorrekturverfahren des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz anzuwenden (so BVerwG, Beschluss vom 20. November 2000, DVBl. 2001, 917 - für die verwaltungsprozessuale Gegenvorstellung -; zur Notfrist von zwei Wochen für das zivilprozessuale Selbstkorrekturverfahren: BGH, Beschluss vom 7. März 2002, JZ 2002, 564 [565]; ebenso: BVerfG, Beschluss vom 30. April 2003, a.a.O., S. 1928). 

Danach ist das Begehren des Antragstellers auf Aufhebung des Beschlusses des Verfassungsgerichtshofs vom 26. April 2002 verspätet erhoben. Dieser Beschluss ist dem Antragsteller mit Schreiben vom 30. April 2002 bekannt gemacht worden. Mit der Bekanntgabe war die Frist zur Erhebung der Gegenvorstellung ebenso wie zur Einreichung einer Bundesverfassungsbeschwerde in Lauf gesetzt. Aus dem Rubrum des Beschlusses vom 26. April 2002 war für den Antragsteller ersichtlich, dass eine Landrätin hieran mitgewirkt hatte. Bei Eingang seines Antrags am 13. August 2003 war die Monatsfrist seit über einem Jahr abgelaufen. Die Frist wäre im Übrigen aber auch dann versäumt, wenn man für den Beginn der Frist auf den Zeitpunkt abstellen wollte, zu dem der Antragsteller den von ihm geltend gemachten Verfassungsverstoß erkannt haben will, was nach seinem Vorbringen am 18. Februar 2003 der Fall gewesen sein soll.

   
 

III. 

Die Gegenvorstellung des Antragstellers könnte aber auch in der Sache keinen Erfolg haben. Der Verfassungsgerichtshof war bei dem Beschluss seines Ausschusses am 26. April 2002 - VGH B 9/02 - vorschriftsmäßig besetzt. Die Mitwirkung der Landrätin Röhl verstieß weder gegen Anforderungen der Landesverfassung noch gegen Vorgaben des Bundesrechts.  

1. Zunächst steht die Mitgliedschaft der Landrätin Röhl im Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in Einklang mit Art. 134 LV, der eine ausdrückliche Regelung über die Organisation des Verfassungsgerichtshofs enthält. 

a) Art. 134 Abs. 2 LV bestimmt Zahl und personelle Zusammensetzung der Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs. Danach besteht das Gericht neben dem Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts aus drei weiteren Berufsrichtern und fünf weiteren  Mitgliedern, die nicht die Befähigung zum Richteramt haben müssen. Art. 134 Abs. 3 und 4 LV regeln sodann das Verfahren der Wahl der Verfassungsrichter, die vom Landtag mit Zweidrittelmehrheit zu erfolgen hat. In diesem Zusammenhang findet sich in Art. 134 Abs. 4 Satz 2 LV eine ausdrückliche Bestimmung über die Vereinbarkeit der Mitgliedschaft im Verfassungsgerichtshof mit anderen Ämtern. Danach sind die Mitglieder der Landesregierung und Abgeordnete des Landtags von der Mitgliedschaft im Verfassungsgerichtshof ausgeschlossen (vgl. auch § 4 Abs. 3 VerfGHG). Die Landesregierung besteht aus dem Ministerpräsidenten und den Ministern (Art. 98 Abs. 1 LV).  

Der Wortlaut dieser Regelung ist eindeutig. Er erfasst nur die Mitglieder der obersten Verfassungsorgane Landtag und Landesregierung. Weitere Unvereinbarkeiten sind nicht genannt. Insbesondere ist die Mitgliedschaft von Angehörigen der Verwaltung nicht ausgeschlossen. 

b) Art. 134 Abs. 2 LV sieht eine Mehrheit der nichtberufsrichterlichen Mitglieder im Verfassungsgerichtshof vor. In diesem Übergewicht des "Laienelements" im Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz kommen ursprüngliche Vorbehalte des Verfassungsgesetzgebers gegenüber einer zu starken Stellung von Berufsrichtern zum Ausdruck. Zeitbedingt bestand noch ein erhebliches Misstrauen an der "demokratischen Zuverlässigkeit" der Justiz. Hinzu kamen Bedenken, ob Berufsrichter über die nötige Einsicht in staatspolitische Zusammenhänge verfügten. Über die dem Verfassungsgerichtshof anvertrauten "politischen" Materien sollten Personen entscheiden, die auch "politische" Sachkunde besaßen (vgl. Protokoll des Verfassungsausschusses Rheinland-Pfalz, in: Klaas, Die Entstehung der Verfassung für Rheinland-Pfalz, 1978, S. 138 f.; Abg. Schieder, ebenda, S. 256 f.; Fiedler, in: Stern/Starck, Landesverfassungsgerichtsbarkeit, Teilband I, 1983, 103 [129 - 132]). Den nichtberufsrichterlichen Mitgliedern des Verfassungsgerichtshofs wurde deshalb die Funktion zugeschrieben, unter Einbringung ihrer im öffentlichen Leben gewonnenen Erfahrungen stabilisierend zu wirken (vgl. Süsterhenn/ Schäfer, LV-Kommentar, 1950, Art. 135 Anm. 3 b, unter Hinweis auf § 4 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG; Bickel, in: Haungs, 40 Jahre Rheinland-Pfalz, 1986, S. 441 [447]; Knöpfle, in: Stern/Starck, a.a.O., S. 231 [235 f.]). 

Von daher erklärt sich, dass der Kreis der hierfür in Betracht kommenden und dann vom Landtag mit Zweidrittelmehrheit zu wählenden Personen nicht von vornherein weiter eingeschränkt wurde. Eine Ausschlussregelung wurde lediglich für die Mitglieder der obersten Verfassungsorgane Landtag und Landesregierung für notwendig erachtet (Art. 134 Abs. 2 Satz 2 LV). Hierdurch sollte vermieden werden, dass Verfassungsrichter über die Verfassungsmäßigkeit von Rechtsakten oder Handlungen entscheiden, an deren Entstehung oder Vornahme sie als Mitglieder des gesetzgebenden Organs oder der obersten vollziehenden Gewalt mitgewirkt haben (vgl. die Amtliche Begründung zum Entwurf des VerfGHG, LT-Drucks. I/916 [21. März 1949], S. 1443 [1453]; Süsterhenn/Schäfer, a.a.O.; Hensgen, Organisation, Zuständigkeiten und Verfahren des Verfassungsgerichtshofs von Rheinland-Pfalz, 1986, S. 30). Im Übrigen war man allgemein an der Mitwirkung von im öffentlichen Leben erfahrenen Personen interessiert, ohne dabei besondere Berufsgruppen auszuschließen. Damit kamen für das Amt des Verfassungsrichters auch die Angehörigen des öffentlichen Dienstes in Betracht, in deren Reihen sich in großer Zahl Personen finden, die über die gewünschten Erfahrungen in hohem Maße verfügen. Im Unterschied zum Bundesverfassungsgericht, dessen ausschließlich hauptamtlich tätige Richter zum Teil auch der Bundes- oder Landesverwaltung oder gar einem Ministeramt entstammen und mit ihrer Ernennung aus diesen Ämtern ausscheiden (vgl. §§ 3 Abs. 3 und 4, 101 Abs. 1 BVerfGG), ist das Ausschöpfen eines derartigen  administrativen und politischen Erfahrungsschatzes bei den im Nebenamt tätigen Richtern des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz allerdings zwangsläufig mit einer Doppelfunktion der betreffenden Personen verbunden (vgl. zur bisherigen Besetzungspraxis die Übersicht über die Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz in: Meyer [Hrsg.], 50 Jahre Verfassungs- und Verwaltungsgerichtsbarkeit in Rheinland-Pfalz, 1997, Teil 2, Kapitel X). 

2. Die Besetzung des Verfassungsgerichtshofs im Beschluss vom 26. April 2002 hält über Art. 134 Abs. 3 und 4 LV hinaus auch im Übrigen der verfassungsrechtlichen Prüfung stand.  

Weder der Grundsatz der Gewaltenteilung noch das Gebot richterlicher Neutralität verlangen für die Verfassungsgerichtsbarkeit des Landes einen generellen Ausschluss sämtlicher Angehöriger des öffentlichen Dienstes von der Mitgliedschaft im Verfassungsgerichtshof (ebenso: BayVerfGH, Entscheidung vom 8. Januar 1993, E 46, 1 [11]; Knöpfle, a.a.O., S. 246; Hensgen, a.a.O., S. 30; Meyer, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2001, Art. 134 Rn. 19 m.w.N.; a.A. Starck, in: Starck/Stern, a.a.O., S. 155 [175]). Dementsprechend ist in einer Reihe anderer Länder ebenfalls darauf verzichtet worden, sämtliche Angehörige der Verwaltung von der Mitgliedschaft im Landesverfassungsgericht generell auszuschließen (vgl. Art. 5 BayVerfGHG, § 2 Abs. 3 Satz 2 SächsVerfGHG, § 3 Abs. 2 HessStHG u. § 2 Abs. 1 BWStHG). Jedenfalls für Beamte der Gemeinden und Gemeindeverbände, auf die sich die Prüfung hier beschränken kann, lässt sich dem Verfassungsrecht eine generelle Unvereinbarkeit mit der Mitgliedschaft im Verfassungsgerichtshof nicht entnehmen.  

a) Zunächst steht eine solche Besetzung mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung in Einklang. Dies gilt sowohl hinsichtlich der landesverfassungsrechtlichen Vorgaben als auch hinsichtlich bundesverfassungsrechtlicher Bindungen. 

(1) Das in Art. 77 Abs. 1 LV verankerte Prinzip der Gewaltenteilung verlangt, dass die Funktionen der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung von besonderen Organen wahrgenommen werden, um so eine Mäßigung der Staatsgewalt um der Freiheit des Einzelnen willen zu erreichen (funktionelle und organisatorische Gewaltenteilung, vgl. BVerfGE 9, 268 [279 f.]). Jedenfalls im Grundsatz schließt es auch die Forderung ein, organisatorische Gewaltenteilung nicht durch Besetzung verschiedener Organe mit denselben Personen zu unterlaufen (personelle Gewaltenteilung, so: Herzog, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20, Abschn. V., Rn. 16; Stern, Staatsrecht I, 2. Aufl. 1984, § 20 IV. 3., S. 795; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Bd. II 1998, Art. 20 Rn. 64; Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl. 2000, Art. 20 Rn. 198 f.; zurückhaltend: Schröder, in: Grimm/Caesar, a.a.O., Art. 77 Rn. 9). Der Grundsatz der Gewaltenteilung ist aber nirgends rein verwirklicht (BVerfGE 95, 1 [15]). So bestehen insbesondere im Hinblick auf das parlamentarische Regierungssystem zahlreiche Gewaltenverschränkungen und -balancierungen, bis hin zu Durchbrechungen des Grundsatzes, wie etwa die Wahl oder Ernennung von Angehörigen der einen Gewalt durch solche einer anderen Gewalt (vgl. § 98 Abs. 2, Art. 102 LV) oder die Mitgliedschaft von Regierungsmitgliedern im Parlament (vgl. Stern, a.a.O., S. 538; Herzog, a.a.O., Rn. 28 und 46). Dementsprechend verlangt das Gewaltenteilungsprinzip nicht eine absolute Trennung, sondern vielmehr eine effektive gegenseitige Kontrolle der Gewalten, um dadurch eine Hemmung und Mäßigung der Staatsgewalt zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 4, 331 [346 f.]; E 9, 268 [279 f.]; E 95, 1 [15]). Die nähere Ausgestaltung des Verhältnisses der Gewalten zueinander ist den hierfür in der Verfassung getroffenen Ausführungsbestimmungen zu entnehmen. Diese verfassungsrechtlichen Konkretisierungen dürfen in ihrer Bedeutung nicht unter Rückgriff auf das allgemeine Prinzip unterlaufen werden (vgl. Stern, Staatsrecht II, 1980, § 36 IV. 3. b, S. 535).  

Die Verfassungsgerichtsbarkeit hat in der Verfassung für Rheinland-Pfalz eine besondere Ausgestaltung erfahren. Sie ist aus der Regelung der rechtsprechenden Gewalt (Art. 121 ff. LV) herausgelöst. Organisation und Kompetenzen des Verfassungsgerichtshofs sind in einem besonderen Abschnitt (Art. 130 ff. LV) eigenständig geregelt. Diese Eigenständigkeit betrifft auch die Forderung nach personeller Trennung der Gewalten. Die für die Rechtsprechung allgemein in Konkretisierung des Gewaltenteilungsprinzips aufgestellten strengen Unvereinbarkeitsregeln (vgl. § 4 des Deutschen Richtergesetzes - DRiG - für Berufsrichter, § 22 der Verwaltungsgerichtsordnung für ehrenamtliche Richter) sind - wie oben dargelegt - für den Verfassungsgerichtshof in Art. 134 Abs. 2 bis Abs. 4 LV nicht übernommen worden. Der einfache Gesetzgeber hat die darin zum Ausdruck kommende Regelungsautonomie der Länder für ihre Verfassungsgerichtsbarkeit anerkannt. Nach § 84 DRiG bestimmt das Landesrecht, wieweit das Deutsche Richtergesetz für die Mitglieder des Verfassungsgerichts eines Landes Anwendung findet. Dementsprechend betont auch § 1 Abs. 2 des Landesrichtergesetzes für Rheinland-Pfalz die besondere Rechtsstellung der Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs. Diese Sonderregelung ist Ausdruck dafür, dass die Verfassungsgerichtsbarkeit sich nur schwer in die klassische Dreiteilung der Gewaltengliederung einfügt (vgl. Böckenförde, NJW 1999, 9 [13]). Sie ist vielmehr den anderen Gewalten - einschließlich der Rechtsprechung der Fachgerichte - in besonderer Weise zugeordnet, um den Vorrang der Verfassung zur Geltung zu bringen.  

Aus dem systematischen Zusammenhang von Art. 77 Abs. 1 und Art. 134 LV folgt, dass der Landesverfassung eine generelle Unvereinbarkeit der Mitgliedschaft im Verfassungsgerichtshof mit sämtlichen Ämtern in der Verwaltung nicht entnommen werden kann. Jedenfalls bei den Beamten der Gemeinden und Gemeindeverbände stellt deren Mitwirkung an der Verfassungsrechtsprechung des Landes die dem Verfassungsgerichtshof anvertraute Kontrollfunktion nicht in Frage. Denn die aus diesem Kreis ausgewählten Personen verfügen einerseits über die gewünschte breite Erfahrung im öffentlichen Leben, die zur umfassenden Beurteilung verfassungsrechtlicher Fragen notwendig ist und darüber hinaus der Akzeptanz der Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs dient. Andererseits haben die Kommunalbeamten als Angehörige der mittelbaren Staatsverwaltung eine hinreichende Distanz zu den Organen des Staates, insbesondere den obersten Verfassungsorganen, so dass eine zu enge Verzahnung der rechtsprechenden Tätigkeit mit dem von ihr kontrollierten Bereich nicht zu besorgen ist. Diese Unabhängigkeit von den übrigen Trägern der Staatsgewalt weist in besonderem Maße eine Person auf, die aufgrund unmittelbarer Wahl der Bürger in ihr Amt berufen wurde, wie etwa die Verfassungsrichterin Landrätin Röhl. Es braucht anlässlich des vorliegenden Falles nicht entschieden zu werden, ob der Verfassungsgerichtshof auch bei der Mitgliedschaft von Angehörigen der unmittelbaren Staatsverwaltung seiner Kontrollfunktion noch in dem verfassungsrechtlich gebotenen Umfang gerecht werden könnte. Zweifel sind hierbei umso eher angebracht, je maßgeblicher die betreffenden Personen an der Tätigkeit der in Art. 134 Abs. 4 Satz 2 LV genannten Verfassungsorgane teilhaben. Der Landtag wird gehalten sein, diese Folgerungen für die Funktionsfähigkeit der Verfassungsrechtsprechung bei der Wahl der Verfassungsrichter sorgfältig abzuwägen. 

(2) Entgegen der Auffassung des Antragstellers folgt aus dem Bundesverfassungsrecht, insbesondere aus Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG, keine strengere Bindung für die personelle Zusammensetzung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz. Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz ist zur Entscheidung hierüber befugt. Die Voraussetzungen für eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 3 GG liegen nicht vor. 

Bundesverfassungsrechtlicher Maßstab ist nicht Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG unmittelbar, sondern das Homogenitätsgebot in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG. Denn die Ausgestaltung der Verfassungsgerichtsbarkeit des Landes Rheinland-Pfalz geschieht in Wahrnehmung der dem Land Rheinland-Pfalz zukommenden Verfassungsautonomie. Im förderativ gestalteten Staat der Bundesrepublik Deutschland stehen die Verfassungsräume des Bundes und der Länder grundsätzlich selbständig nebeneinander. Das Grundgesetz enthält für die Verfassung der Länder nur wenige Vorgaben. Im Übrigen können die Länder ihr Verfassungsrecht und damit auch ihre Verfassungsgerichtsbarkeit nach eigenem Ermessen selbst ordnen (vgl. BVerfGE 4, 178 [189]; E 96, 345 [368 f.]). 

Die Verfassungsautonomie der Länder ist bundesverfassungsrechtlich eingeschränkt durch das Homogenitätsgebot in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG. Danach muss die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes entsprechen. Diese Bindung erstreckt sich auch auf den rechtsstaatlichen Grundsatz der Gewaltenteilung, aber eben nur als leitendes Prinzip und nicht als Konformität und Uniformität erzwingende Detailvorgabe (vgl. BVerfGE 9, 268 [279]; Tettinger, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 28 Rn. 49). Das Prinzip einer Verteilung staatlicher Aufgaben und Kompetenzen zur Ermöglichung gegenseitiger Kontrolle und Verhinderung von Machtmissbrauch wird durch den Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in besonderem Maße verkörpert. Er ist als eigenständiges Verfassungsorgan von den übrigen Gewalten funktionell und organisatorisch verselbständigt und wacht darüber, dass die öffentliche Gewalt des Landes ihre verfassungsrechtlichen Bindungen einhält. Die Mitgliedschaft von Beamten der Gemeinden und Gemeindeverbände im Verfassungsgerichtshof stellt die Übereinstimmung mit dem Prinzip der Gewaltentrennung und gegenseitiger Gewaltenkontrolle aus den oben dargelegten Gründen nicht grundsätzlich in Frage. 

b) Auch das Gebot richterlicher Neutralität verlangt nicht generell den Ausschluss sämtlicher Angehörigen des öffentlichen Dienstes von der Mitgliedschaft im Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, insbesondere nicht den Ausschluss von Beamten der Gemeinden und Gemeindeverbände. 

Trotz der eigenständigen Regelung der Landesverfassungsgerichtsbarkeit in einem besonderen Abschnitt der Verfassung und der Ausgestaltung des Verfassungsgerichtshofs als Verfassungsorgan unterliegt er dennoch den Grundanforderungen, die die Verfassung an die Rechtsprechung stellt. Denn funktionell ist der Verfassungsgerichtshof ein Gericht. Er ist gerichtstypisch organisiert und entscheidet in einem justizförmig ausgestalteten Verfahren allein am Maßstab des Rechts (vgl. Meyer und Held, beide in: Grimm/Caesar, a.a.O., Art. 134 Rn. 10, Art. 135 Rn. 3). Die Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz nehmen also richterliche Tätigkeit wahr. Für die richterliche Tätigkeit wesentlich ist neben der sachlichen und persönlichen Unabhängigkeit, dass sie von einem unbeteiligten Dritten ausgeübt wird (vgl. BVerfGE 18, 241 [255]; E 103, 111 [140]; auch: Bamberger, in: Grimm/Caesar, a.a.O., Art. 121 Rn. 20 - 22). Richterliche Tätigkeit erfordert Neutralität und Distanz gegenüber den Verfahrensbeteiligten (BVerfGE 103, 111 [140]). Das Erfordernis der richterlichen Neutralität verbietet eine zu enge personelle Verzahnung der rechtsprechenden Tätigkeit mit dem von ihr kontrollierten Bereich (BVerfGE 18, 241 [255]).  

Auch nach diesen Vorgaben ist für den Bereich der Verfassungsgerichtsbarkeit des Landes eine generelle Unvereinbarkeit der Mitgliedschaft im Verfassungsgerichtshof mit jeglichen Ämtern in der Verwaltung nicht zwingend (vgl.  BVerfGE 18, 241 [256] - zur Besonderheit der Besetzung eines Verfassungsgerichts -). Die Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz genießen sachliche Unabhängigkeit, denn sie treffen ihre Entscheidungen aufgrund ihrer freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung (§ 18 Abs. 1 VerfGHG) und unterliegen hierbei keinerlei Weisungen. Sie sind auch persönlich unabhängig, denn sie können vor Ablauf ihrer Amtszeit nur unter den gesetzlichen Voraussetzungen und gegen ihren Willen nur kraft richterlicher Entscheidung abberufen werden (§ 6 Abs. 2 VerfGHG). Die bloße Zugehörigkeit zum Bereich der Verwaltung als solche lässt noch nicht zwangsläufig an der nötigen Distanz und Unabhängigkeit der richterlichen Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs hinsichtlich der von ihnen zu beurteilenden verfassungsrechtlichen Streitigkeiten zweifeln. Dies gilt - wie oben bereits ausgeführt - jedenfalls für die Gruppe der Kommunalbeamten.  

Möglichen Bedenken gegen die Unvoreingenommenheit und Neutralität einzelner Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs im einzelnen Fall wird im Übrigen durch die Vorschriften über den Ausschluss von der Ausübung des Richteramts und die Ablehnung wegen Besorgnis der Befangenheit (§§ 13 und 13 a VerfGHG) Rechnung getragen. Die Anwendung dieser Vorschriften garantiert den verfassungsrechtlich verbürgten Anspruch auf ein unabhängiges und unparteiisches Gericht (Art. 6 Abs. 1 Satz 1 LV - hierzu: VerfGH Rh-Pf, Beschluss vom 19. August 2002  - VGH B 18/02 -; Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 6 Abs. 1 EMRK). Im vorliegenden Fall waren Gründe für eine Befangenheit der an dem Beschluss des Verfassungsgerichtshofs vom 26. April 2002 mitwirkenden Landrätin Röhl schon deshalb von vornherein ausgeschlossen, weil das Verfassungsbeschwerdeverfahren ausschließlich Entscheidungen von Zivilgerichten zum Gegenstand hatte.

 

Das Verfahren ist gemäß § 21 Abs. 1 VerfGHG kostenfrei. Eine Auslagenerstattung findet nicht statt (§ 21 a Abs. 1 VerfGHG). 
 
 

gez. Prof. Dr. Meyer             gez. Dr. Bamberger               gez. Prof. Dr. Dr. Merten